Accueil > actu | Par Roger Martelli | 1er décembre 2009

Réforme territoriale. Le big-bang

La refonte territoriale, comme la simplification présidentialiste et le bipartisme de type anglo-saxon sont trois pièces d’un même projet. Son substrat : l’abandon de l’Etat orienteur et aménageur. L’affectation des ressources obéit à la « pure » loi des marchés.

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Le gouvernement Fillon a entrepris de pousser à son terme la réforme des collectivités amorcée en 2007. Au nom de l’impératif de « clarification » et de « simplification », c’est la plus ambitieuse depuis 1789. En fait, elle vise à faire prévaloir l’impératif de concurrence et de compétitivité sur l’exigence de péréquation et de solidarité.

UNE RÉFORME GLOBALE

Le 21 octobre dernier, Brice Hortefeux a déposé au Sénat son projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales. Il s’appuie sur les vingt propositions formulées en mars dernier par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur. Ets’inscrit dans un long processus de maturation, balisé par pas moins de vingt-cinq rapports publics élaborés depuis le printemps 2005 (lire encadré ci-dessous). Le constat initial est toujours le même. L’œuvre de décentralisation, affirmait ainsi le rapport Balladur, « a épuisé ses effets heureux » et Jacques Attali allait plus loin en 2008, en dénonçant « l’éclatement de la responsabilité, la paralysie de la décision et la déroute de l’administré » . L’exposé des motifs du ministre de l’Intérieur reprend intégralement l’argumentaire : il y a désormais « morcellement des structures » , « enchevêtrement des compétences » et « perte d’efficacité de l’action publique » . Face à ce constat, quels sont les maîtres mots de la réforme ? Ils peuvent se résumer en trois axes : la simplification des structures par la décommunalisation (mettre fin à l’exception française des 37 000 communes) ; la clarification fonctionnelle avec la fin de la « clause de compétence générale » : la variante territoriale française de la fameuse « subsidiarité » européenne : (1) et la confirmation d’un nouveau couple privilégié (l’Etat et les métropoles urbaines, au détriment de la région et du département) ; la redéfinition des procédures de décision par la réforme complète des représentations territoriales (avec l’introduction des « conseillers territoriaux » se substituant aux conseillers généraux et régionaux).

UNE RÉFORME QUI VIENT DE LOIN

Le maillage territorial français entrerait ainsi dans la troisième grande inflexion de son histoire contemporaine. La première s’étale sur près d’un siècle, grosso modo entre la création des départements en 1790 et la loi municipale de 1884, qui consacre l’élection des maires et des adjoints et la publicité des séances. Cette longue période voit se conjuguer la rationalisation administrative de l’Etat central et l’affirmation progressive de la démocratie communale, en installant le couple de l’Etat et de la commune comme le plus stratégique de tous. La seconde phase, plus ramassée, va des années 1960 au début des années 1980 : elle voit tout à la fois émerger de nouveaux territoires (l’Europe et la région) et s’imposer le paradigme de la décentralisation, au départ, pour décongestionner les services de l’Etat, en les déconcentrant. Dans le même temps, l’Etat amorce en 1973 (mise en place des « contrats de pays ») un long mouvement de désengagement, au profit d’autres acteurs, publics et privés. Les fonctions d’aménagement, qu’il exerçait pleinement jusqu’alors, se déplacent vers les villes.

La précédente phase restait marquée par la préoccupation d’un rééquilibrage du territoire, dans la lignée du constat alarmiste de Jean-François Gravier en 1947 (Paris et le Désert français) : dans ce cadre, la compensation et la solidarité des territoires était un maître mot des politiques publiques. La phase nouvelle se propose de mettre fin à ce que de nombreux technocrates appellent volontiers la fiction de l’équivalence des territoires. La polarisation territoriale est désormais tenue pour un effet salutaire de la compétitivité. En fait, un territoire ne vaut que s’il se dote des moyens qui lui permettront de s’inscrire dans une concurrence générale avec les autres territoires. La logique de « l’aménagement du territoire » laisse la place à la valorisation de la compétitivité : en 2005, la vieille Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) est devenue la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT). En fait, le processus a été amorcé par le gouvernement Jospin qui avait imposé le principe d’« un territoire, un projet, un contrat ». Désormais l’action publique ne se fixe plus pour objectif d’égaliser les territoires par les services publics ou de parvenir à une péréquation par la fiscalité. Le but est de soutenir les initiatives qui concourent à la compétitivité, dans un cadre avant tout privatif. La logique nouvelle peut se condenser en trois grands volets : l’Etat soutient les pôles d’ores et déjà les plus attractifs à l’échelle européenne ou mondiale (« pôles de compétitivité », « pôles d’excellence rurale », « plan Campus ») ; les collectivités entrent en compétition et valorisent leur territoire en mobilisant l’initiative privée ; les régions et les départements refondus pansent les plaies en procédant à de la redistribution à la marge. Les phases précédentes se préoccupaient de contenir le processus de marginalisation et de désertification des espaces faiblement compétitifs ; la nouvelle veut relier les pôles d’excellence, dans le cadre d’une métropolisation accentuée, selon le modèle toulousain (la croissance régionale repose tout entière sur celle de la métropole centrale, les périphéries étant inexorablement vouées au déclin).

UNE LOGIQUE SOCIALE INTÉGRÉE

La réforme des collectivités territoriales porte un peu plus loin encore le remodelage institutionnel amorcé par la réforme constitutionnelle formulée au printemps 2008. Au total, se dessine une rupture dont les réformes à venir des modes de scrutin pourraient être le parachèvement. Le substrat : rupture avec la tradition bonapartiste-gaulliste historique : est dans l’abandon de l’Etat orienteur et aménageur : l’affectation des ressources obéit à la « pure » loi des marchés ; l’Etat ne fait qu’accompagner et garantir la régularité des contrats qui définissent les positions respectives des acteurs. L’alignement concurrentiel des gestions publiques et la compétitivité des territoires sont la conséquence directe du parti pris fondateur.

Quant aux procédures de la décision publique, elle doit abandonner toute obsession de la règle de représentation. La démocratie n’est plus le critérium du fonctionnement institutionnel qui est désormais celui de la bonne gouvernance : les élites de la société civile procèdent à l’expertise, au choix et à l’évaluation, sur la base de l’acceptation intégrale des normes du marché concurrentiel. Depuis 2007, le gouvernement est donc engagé dans un processus de rupture radicale avec les phases antérieures de l’équilibre institutionnel et de la gestion territoriale passés. La simplification présidentialiste (avec en ligne de mire la disparition du Premier ministre), le bipartisme de type anglo-saxon et la refonte territoriale sont trois pièces d’un même projet d’une ambition sans précédent. Sur le plan territorial, la réforme est la plus décisive depuis 1884, voire depuis 1789. La Révolution française avait fait du département l’unité de base de l’Etat et la IIIe République avait institué la commune comme l’unité de base de la citoyenneté. La droite sarkozyenne casse l’échelon majeur d’une démocratie de proximité, au profit d’une attribution des compétences fondée sur la fonctionnalité : l’objectif est de rendre possible la « bonne gouvernance » d’un couple fonctionnel qui n’est plus celui du département et de la commune, mais celui du bloc région-département et du bloc métropole-intercommunalité. L’étape actuelle pousse un peu plus loin encore la dissociation de la démocratie et de l’efficacité. La tradition républicaine, malgré sa pente étatiste, avait considéré que la représentation démocratique était la condition d’un choix efficace parce qu’il était assumé. La droite actuelle considère que la démocratie classique de la représentation et, a fortiori, celle de l’implication citoyenne sont contradictoires avec le principe d’efficacité : qui découle de la stricte observance de la compétitivité. Le problème est que cette logique produira nécessairement deux effets : la croissance de la spirale inégalitaire ; le désengagement civique. Est-ce là la clé de l’efficacité moderne ? R.M. 

Paru dans Regards n°67, décembre 2009

Rapports et projets de loi (2007-2008)

Décembre 2007 Rapport Lambert sur les relations entre l’Etat et les collectivités, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP).

Octobre 2008 Rapport de la commission des lois de l’Assemblée nationale présidée par Jean-Luc Warsmann. Dix recommandations pour favoriser le regroupement des territoires (un « big bang territorial »).

Février 2009 Le président de la République annonce la suppression de la taxe professionnelle.

Mars 2009 Rapport du Comité pour la réforme des collectivités

territoriales présidé par Edouard Balladur. Des recommandations et deux projets de loi proposés : le premier modifie l’organisation territoriale de la France (achèvement de la carte de l’intercommunalité, création de 11 métropoles, regroupement des régions ou des départements) ; le second envisage une collectivité territoriale du Grand Paris.

Juin 2009 Rapport de la mission sénatoriale présidée par Claude Belot avec 27 propositions.

Juillet 2009 Remise aux collectivités de l’avant-projet de loi relatif aux collectivités territoriales. C ?est une synthèse des rapports Balladur, Belot et Warsmann.

Communes et communautés de communes

La France comptait 44 000 communes en 1790, 37 500 en 1860 et 36 569 en 2008. Le tableau suivant porte sur les Communautés de communes (EPCI) à fiscalité propre, c’est-à-dire dont le financement est assuré par le recours à la fiscalité directe locale.

EPCI 1999 2009

Communautés urbaines 12 16

Communautés d’agglomération - 174

Communautés de communes 1 347 2 406

Syndicats d’agglomération nouvelle 9 5

Total ECPI 1 678 2 601

Nombre de communes regroupées 19 128 34 164

Population regroupée (en millions d’habitants) 4,2 44,3

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