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L’usage commun des termes "libéralisme", "néolibéralisme" ou "ultralibéralisme" voire "social-libéralisme" suscitait déjà des controverses sémantiques, historiques et économiques. Voilà que surgit, ou plutôt resurgit, un autre avatar : "ordolibéralisme", qui désigne la philosophie économique adoptée par l’Allemagne depuis l’après-guerre et qui serait au fondement de l’intransigeance du pays dans la crise grecque.

Souvent essentialisé comme un atavisme national, parfois paré de vertus "sociales", accusé d’une bonne part des maux de l’Europe, d’où vient l’ordolibéralisme ? Et surtout, où est-il allé ?

Made in Germany

L’ordolibéralisme est bel et bien de conception allemande. Il est né dans les turbulences des années 30, à Fribourg (comme Wolfgang Schaüble), sous l’égide de trois universitaires – un économiste, Walter Eucken, et deux juristes, Franz Böhm et Hans Grossmann-Dörth. Même si ce courant de pensée aura peu d’influence avant l’après-guerre, il s’ancre profondément dans son contexte historique.

Il s’agit d’abord pour ses animateurs de conjurer le désastre de l’hyperinflation de 1923 – et la politique de la planche à billets menée par la République de Weimar pour payer les réparations de guerre – en faisant de la stabilité monétaire et de la lutte contre l’inflation des nécessités cardinales. Même si certains des membres du courant participent, à la marge, à certaines instances mises en œuvre par le régime nazi, leur pensée économique a peu d’affinités avec celui-ci, vu comme interventionniste.

Mais l’ordolibéralisme ne fait réellement son entrée dans l’histoire, une entrée très intime, qu’avec l’adoption de ses préceptes par l’Allemagne de la reconstruction – convaincue que l’hyperinflation est la cause majeure de la montée du nazisme. Autour d’un consensus global en faveur d’un libéralisme aménagé, qui s’oppose aux modèles adoptés en France ou en Grande-Bretagne. Le contre-modèle de l’économie administrée est-allemande ne fera que renforcer le caractère identitaire de l’ordolibéralisme, lequel s’accentuera encore après la réunification et au moment de l’union monétaire européenne.

Un libéralisme… ordonné

Cette Ordnungspolitik se distingue du libéralisme en ce qu’elle maintient à l’État des prérogatives essentielles, car l’économie a besoin d’un ordre que le marché ne peut assurer seul. Aussi, « l’État [doit-il] consciemment construire les structures, le cadre institutionnel, l’ordre dans lequel l’économie fonctionne. Mais il ne doit pas diriger le processus économique lui-même », écrit Eucken [1]. Un État arbitre, en quelque sorte, qui définit les règles et veille à son application, mais qui ne joue pas. Un organe technique, de surveillance, qui doit favoriser l’activité et, en particulier, assurer les conditions d’une saine concurrence en luttant contre les cartels. Laura Raim, co-auteur de Casser l’euro... pour sauver l’Europe [2], résume ce statut :

« Il revient à un État minimal mais fort d’aménager par des règles juridiques la structure institutionnelle garantissant le bon fonctionnement d’un marché libre où prix et salaires sont flexibles. Une fois qu’il a agencé le "cadre" de manière à empêcher toutes les formes d’entente, de monopole ou de restriction, l’État doit intervenir le moins possible dans le "processus". »

Aussi nos Fribourgeois veulent-ils ouvrir une troisième voie qui repousse Keynes et se désolidarise de Hayek – en désaccord avec l’idée de ce dernier selon laquelle les marchés s’autorégulent. En familier de l’économie allemande [3], le rédacteur en chef d’Alternatives économiques Guillaume Duval définit ainsi ce qui appelle un « fond culturel ancien » :

« Il s’agit certes d’une forme particulière de libéralisme, qui n’est pas purement individualiste comme le libéralisme anglo-saxon et tolère les contrats collectifs entre acteurs de la société civile, patronat et syndicats en particulier. Mais il n’attribue à l’État aucune autre fonction dans le jeu économique que d’établir des règles et de les faire respecter : l’État n’a pas à produire des biens ou des services ou à redistribuer des richesses, ni même à chercher à stabiliser l’économie. »

Dans cette perspective, la politique monétaire est centrale pour éloigner le spectre de l’inflation, et cette politique doit être menée en échappant à l’influence funeste des groupes de pression et de l’opinion publique. Ainsi l’ordolibéralisme tend-il déjà à s’élaborer comme un dogme hors-sol.

Une histoire allemande…

À partir de 1948-1949, l’ordolibéralisme prend donc le pouvoir en Allemagne, avec le soutien des États-Unis qui l’occupent, au prix de quelques compromis politiques qui marquent le début d’une série d’évolutions. Sous la haute administration de Ludwig Erhard – ministre de l’Économie puis chancelier (1949-1963 et 1963-1966) –, cette "économie sociale de marché" justifie alors son adjectif trompeur en acceptant de conserver certains éléments de l’État-providence : protection sociale, impôt sur le revenu, logement social ou cogestion au sein des industries. Mais elle exclut les nationalisations, opte résolument pour le libre-échange, en appelle à la responsabilité individuelle et se refuse aux politiques conjoncturelles, suspectées de faire dévier le cap.

Deutsche Mark à l’effigie de Ludwig Erhard

Après la création du deutsche Mark dès 1948, une étape majeure est franchie en 1957 avec la loi sur l’indépendance de la Bundesbank. L’ordolibéralisme a étendu son influence et ses réseaux dans les sphères universitaires et économiques, mais aussi dans le monde politique, jusqu’au SPD. Lorsque les socio-démocrates reviennent au pouvoir en 1966, ils en conservent les principes, mâtinés d’interventionnisme. Mais c’est à l’un deux, Gerhard Schröder, que reviendra à partir de 1998 le douteux privilège de revenir aux fondamentaux pour absorber les conséquences de la réunification : dérégulation du marché du travail et démantèlement de la protection sociale.

L’ordolibéralisme est ainsi revendiqué comme un trait "culturel" allemand, pour Helmut Kohl (« Le Deutsche Mark est notre drapeau. C’est le fondement de notre reconstruction d’après guerre. C’est la part essentielle de notre fierté nationale, nous n’avons pas grand-chose d’autre ») comme pour Angela Merkel (« Ses principes sont intemporels »).

Cet enracinement dans la société allemande (qui l’associe à la refondation de la nation et au miracle allemand de la reconstruction), en même temps que sa plasticité relative au fil du temps, contribuent à la centralité de l’ordolibéralisme en Allemagne, au point qu’il est validé par une partie de la gauche – fût-ce au prix d’interprétations divergentes. « Tandis qu’une partie de la gauche allemande voit dans l’ordolibéralisme une forme d’interventionnisme opposable au libéralisme, le patronat l’associe à une économie de marché strictement libérale. » [4]

… imposée à l’Europe

L’ordolibéralisme n’implique pas forcément l’austérité, et il a pu ponctuellement tolérer des programmes de relance. Mais il s’arc-boute sur un refus de l’endettement et du déficit budgétaire qui a conduit aux cadres indépassables du traité de Maastricht et à la règle d’or budgétaire, ensuite transposée dans les traités et les institutions de l’Union européenne.

Cette vision enregistre ses premières victoires sur les autres dès le traité de Rome en 1957, victoire contre le dirigisme à la française ou le fédéralisme de Jean Monnet, avec l’horizon d’un marché européen unifié sans harmonisation fiscale et sociale. Le traité de Maastricht, puis le Pacte de stabilité de 1997 et le traité de Lisbonne de 2008 imposent à l’Europe une architecture et des principes calqués sur ceux de l’Allemagne et qui garantissent par conséquent sa puissance économique : « Pour avoir accepté de sacrifier son mark, l’Allemagne obtient un droit d’accès sans restriction tarifaire à des marchés voisins qui ne peuvent plus dévaluer », écrit Laura Raim. Le sociologue Christian Laval décrit ainsi l’influence de l’ordolibéralisme en Europe :

« Si la construction européenne a pu longtemps apparaître comme un compromis équilibré entre différentes visions de l’Europe – la vision fédéraliste d’un État supranational, la vision libérale d’une intégration par le grand marché concurrentiel, la vision gaullienne des “coopérations” entre États souverains, la vision sociale-démocrate d’un État social et keynésien européen –, c’est plutôt la vision ordolibérale qui tend à dominer depuis les années 1990 les autres logiques, lesquelles, sans disparaître tout à fait, sont minorées ou fonctionnent comme des alibis. »

C’est bien sur la scène européenne qu’il a remporté sa plus grande victoire : « Au-delà de sa mise en œuvre germanique dans une version plus ou moins abâtardie, l’idéologie "ordo" s’est transposée à l’état chimiquement pur dans les structures de l’Union européenne » [5]. Au sein de la Commission et, surtout, de la Banque centrale dont les règles relèvent directement de la doxa ordolibérale : soustraction à tout contrôle démocratique, obsession de la stabilité des prix et stricte orthodoxie budgétaire.

En résumé ?

• L’ordolibéralisme est bien un libéralisme, fortement imprégné de monétarisme, dont les compromis avec une dimension "sociale" (variable, et toujours contingentée) ainsi que la contribution à la prospérité allemande ont assuré la pérennité.
• Son enracinement dans l’histoire de l’Allemagne contemporaine lui confère une dimension "culturelle" réelle, laquelle se traduit par une forte imprégnation des dirigeants et des institutions nationales.
• Il reste cependant le produit d’un processus politique qui l’a imposé comme un dogme indiscuté en Allemagne, puis en a étendu la doctrine à l’Union européenne.
• Il est au principe du carcan infligé aux pays de l’eurozone, et il a rendu impossible le traitement de la crise des dettes autrement que par des purges à la grecque, aggravant celle-ci.