Accueil > Economie | Par Bernard Marx | 26 décembre 2013

Union bancaire européenne : des vessies pour des lanternes

Les économistes ne sont pas tous des sales types… Revue de presse périodique de ce que disent les économistes sur le monde tel qu’il va et tel qu’il pourrait aller mieux.

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Jouez hautbois, résonnez musette ! Le dithyrambe est de rigueur pour saluer l’accord du conseil des ministres européens de l’économie et des finances réalisé à l’approche de Noël sur « le mécanisme unique de résolution bancaire (MRU). « Un accord historique ... c’est la plus grande étape d’intégration financière en Europe depuis la création de la monnaie unique », proclame Pierre Moscovici. « Je ne dirais pas que tout est parfait, ne serait-ce que parce que cette nouvelle régulation n’entrera totalement en vigueur qu’en 2015/2016. Mais on va sortir de cette crise bien plus fort que nous l’étions avant. Ce qu’on est en train de faire est révolutionnaire » enchérit Michel Barnier en charge du dossier au sein de la Commission européenne. « L’Europe a accompli plus en quelques mois qu’au cours des dix dernières années » synthétise François Hollande. Observons que Madame Merkel s’est contentée d’un « Cet [accord] est une grande réussite », moins emphatique et, somme toute plus proche de la réalité s’agissant du moins des résultats de la négociation pour l’Allemagne.

Ce serait pourtant la moindre des politesses à notre égard que les dirigeants qui nous gouvernent n’essayent pas, une nouvelle fois, de nous faire prendre des vessies pour des lanternes en matière de finance et d’Europe, sous prétexte que le sujet est technique.

Cercles vicieux

L’objet de l’Union bancaire européenne n’est ni d’organiser une prévention crédible des crises bancaires et financières, ni de réorienter l’activité bancaire et financière au service du financement de l’emploi, du développement des capacités humaines et de la transition écologique. Ce qui aurait été effectivement historique et révolutionnaire. Mais la directive sur la séparation entre banque de détail et banque d’investissement a été mise à mal avant même d’avoir été mise sur la table par la fausse réforme française et la question d’une nouvelle sélectivité du crédit n’est même pas posée. L’objectif est seulement d’empêcher que les cercles vicieux entre les crises bancaires nationales et les crises des finances publiques aboutissent à des conditions de crédit différentes et incontrôlables dans les pays membres et menacent la pérennité même de l’euro.

Le cercle vicieux en question s’est manifesté aussi bien dans la crise grecque qu’en Irlande, en Espagne, à Chypre ou en Italie. Les crises bancaires sont soldées par les Etats dont la dette publique explose. Les capitaux se retirent des banques des pays en difficulté pour rallier celles des pays du nord. Les banques ne se font plus confiance. Le marché européen des crédits interbancaires est bloqué. Les dettes publiques nationales sont de plus en plus financées par les banques nationales. Du coup, les pays dans lesquels la dette de l’État est considérée comme dangereuse par les investisseurs sont aussi ceux qui ont les banques les plus fragiles. Les conditions du crédit y sont détériorées ce qui accroit les difficultés économique et les déficits publics. La Banque centrale européenne a certes empêché la désagrégation totale en injectant 1000 milliards d’euros aux banques. Mais cela ne résout pas le problème. L’union bancaire est censée apporter la réponse, d’une part en unifiant et en transférant la supervision des banques jusqu’ici organisée pour l’essentiel au niveau national à la Banque centrale européenne. Cela a été décidé en 2012 et doit être mis en place en 2014. D’autre part, la résolution (restructurations et faillites bancaires) sera unifiée dans ses principes et organisée, elle aussi, au niveau européen. C’est ce qui vient donc d’être décidé et doit être approuvé par le Parlement européen avant d’être mis en place d’ici 2015/2016. Enfin un troisième volet concernera le transfert au niveau européen de la garantie des dépôts bancaires.

Le mot, pas la chose

Le terme d’union bancaire apparait largement usurpé. L’unification restera en réalité très relative. Elle butte sur une solidarité très insuffisante pour permettre de réaliser les ambitions affichées.

1er problème : des différences de supervision selon les pays.

A partir d’octobre 2014, la BCE deviendra donc le superviseur direct de 130 banques européennes sur 6000, représentant environ 85% de l’actif bancaire de l’Union monétaire. Les banques du Royaume Uni qui localisent une bonne part de l’industrie financière restent à l’écart. Mais même entre pays de l’union monétaire, les différences sont importantes. Les 6 grandes banques françaises seront concernées. En Allemagne, les banques mutualistes régionales qui irriguent l’économie du pays ne le seront pas.

2ème problème : un déficit démocratique aggravé

Le pouvoir de la BCE va être considérablement renforcé par ses nouvelles fonctions de superviseur. « Or, souligne Dominique Plihon professeur à l’université Paris13 (http://www.latribune.fr/opinions/tribunes/20131223trib000802542/union-bancaire-une-reforme-en-trompe-l-oeil.html ), aucune décision n’a été prise pour réduire l’indépendance de la BCE et la rendre plus responsable devant les autorités élues, à commencer par le Parlement européen ». En fait, analyse Gaël Giraud, jésuite et économiste, « on approfondit la logique terrible où il n’y a pas d’union politique et où on dépossède les Etats de leurs attributs de souveraineté ».

3ème problème : La BCE n’est pas faite pour ça

D’autant plus que la nouvelle mission confiée à la BCE est source d’un conflit d’intérêt potentiellement ravageur. « Que se passera-t-il, si dans 5 ans, une grande banque d’un pays qui n’a ni un fonds de résolution suffisant ni des finances publiques en état de résoudre le problème, fait face à un besoin massif de capital ? La BCE prendra-t-elle le risque d’une nouvelle crise financière européenne ou préférera-t-elle laisser survivre la banque en lui fournissant des liquidités ? » interroge Guntram Wolff le nouveau directeur de l’institut Bruegel.
Certes, une banque centrale ne doit pas seulement avoir une mission de stabilité financière et pas seulement de stabilité monétaire. Et de fait, en cas de crise financière, la banque centrale intervient en préteur en dernier ressort. Mais explique Jézabel Couppey-Soubeyran, conseiller scientifique du Conseil d’analyse économique, la Banque centrale européenne reçoit une mission de supervision des établissements bancaires ( dite microprudentielle) qui ne s’inscrit pas dans sa culture et ses compétences. D’une part, l’efficacité n’est pas assurée surtout si la séparation entre « banque » et « finance » n’est pas établie. D’autre part, cela risque de se faire au détriment de la mission de surveillance financière globale (macroprudentielle) du cycle du crédit, des prix d’actifs ... qui devrait être la sienne et qui est beaucoup plus conforme à sa culture.

La BCE va démarrer l’exercice de ses nouvelles responsabilités en faisant réaliser en 2014 des tests de résistance pour vérifier la solidité des banques dont elle a la charge. Promis, juré, cette fois ce sera du sérieux et pas comme en 2010 et en 2011 où les banques irlandaises avaient passé l’examen avec succès justes avant de faire faillite. Mais la BCE sera bel et bien prise entre deux feux. Si le test fait apparaitre un besoin de recapitalisation et de restructuration bancaire massif notamment dans les pays d’Europe du sud, elle rétablira le lien que l’on prétend casser entre crise bancaire et crise des finances publiques. Et si ce n’est pas le cas, on doutera à nouveau du sérieux de la BCE.

4ème problème : Le processus de décision en cas de problème est une usine à gaz

Sous la pression de l’Allemagne pour qui le dessaisissement de la souveraineté est bon pour les autres mais pas pour elle, les ministres européens ont mis en place une procédure où les Etats membres se réservent le droit de décider si une banque doit être mise en restructuration. « On a un mécanisme d’une complexité folle et qui, en cas décision de restructuration, impliquera plus d’une centaine de personnes. Alors que ce sont des décisions qui doivent être prises rapidement, de manière confidentielle... en l’espace de 48 heures » explique Philippe Lamberts député européen,
vert et belge.

5ème problème : Des ressources beaucoup trop faibles pour traiter les problèmes.

« Les contribuables ne paieront plus la facture lorsque les banques font des erreurs » prétend Michel Barnier. Une promesse du type de celles qui n’engage que ceux qui la croiront. Certes en cas de renflouement bancaire, décidé selon la procédure décrite ci-dessus, les premiers à payer seront les actionnaires et les créditeurs, qui devront couvrir au minimum 8% des pertes de la banque. Mais au-delà , quels seront les financements ? Si l’on fait appel aux déposants ou même si l’on menace de faire appel à eux au-delà de 100 000 euros par exemple, comme dans le cas chypriote, il ne fait guère de doute que l’on incitera les déposants à retirer leurs fonds dès qu’une inquiétude se fera jour, au risque de renchérir le coût du crédit voire de déclencher la crise. On fera donc plus vraisemblablement appel à un fonds de résolution financé par un prélèvement mutualisé sur les banques. Un genre de fonds d’assurance en quelque sorte. Sauf que le fonds ne sera européen qu’en 2025 et qu’il sera doté à ce moment-là de 55 milliards d’euros maximum. D’ici là, chaque pays sera comptable de ses propres banques, devra les secourir sur les ressources nationales du fonds. L’Allemagne a exigé et obtenu une réforme du traité préalablement à des transferts européens. Pendant 10 ans les mécanismes de sauvetage resteront en réalité nationaux. Et de toute façon la dotation de 55 milliards est ridiculement faible, à comparer par exemple à l’actif de BNP Paribas qui représente un bilan de plus 2000 milliards d’euros, supérieur au PIB français ou à la liquidation de Dexia qui a mobilisé à elle seule plus de 80 milliards de garanties publiques. On ne voit pas comment il serait possible dans ces conditions de se passer du contribuable et d’éviter d’enclencher le cercle vicieux des crises bancaires et des dettes publiques.

6ème problème : pas de mutualisation de la garantie des dépôts

Le transfert au niveau européen de la garantie des dépôts bancaires est remis aux calendes, là encore sous la pression de l’Allemagne qui ne veut pas avoir à payer pour garantir les dépôts bancaires dans les autres pays de la zone.

Résultats : les cercles vicieux ne seront pas rompus.

D’une part les banques ne seront pas incitées à mieux se comporter. Au contraire juge Gaël Giraud, la réforme donne l’illusion d’un filet de sécurité sans s’attaquer aux comportements à risque des banques.

D’autre part, les conditions de crédit continueront d’être très différentes d’un pays à l’autre pénalisant les pays du Sud. Comme l’explique Guntram Wolff « Les banques des pays aux finances publiques plus fragiles devront payer une prime de risque liée à leur localisation. Celles localisées dans des pays avec des plus grands systèmes bancaires comparés au PIB (comme la France) seront soumises à des contraintes supplémentaires structurelles. Et les banques allemandes continueront de profiteront de la valeur d’une meilleure garantie d’Etat. En conséquence, les taux d’intérêt sur les crédits resteront différents. Une bonne entreprise au Sud de l’Europe ne pourra pas avoir accès à un crédit abordable. Sans crédit, le rétablissement ne viendra pas et la dynamique négative observée au Sud de l’Europe continuera ».

Les députés européens doivent encore approuver l’accord conclu par les ministres et approuvé par les chefs d’Etat et de gouvernement européen. Les députés verts annoncent qu’une bataille sera livrée dans les prochains mois pour modifier la donne. Acceptons-en l’augure. Mais face à l’union bancaire « canada dry » qui se profile, un grand enjeu se jouera sur la future directive concernant la séparation entre banque de crédit et banque d’investissement dont le projet est attendu pour janvier. Comme le souligne Dominique Plihon, « la réforme de la régulation bancaire en Europe doit commencer par une remise en cause de la banque dite universelle, en introduisant une séparation radicale des activités de banque de détail et de banque d’investissement. En l’absence de cette séparation, l’union bancaire conduira au renforcement des grands groupes bancaires sur l’espace européen. Même s’ils sont plus étroitement supervisés, ces derniers continueront de représenter un risque important pour la stabilité du système bancaire en raison de leur taille et de leur forte interconnexion. Le poids politique déjà considérable de ces acteurs financiers se renforcera, ce qui leur permettra de réduire a minima les réformes, comme ils ont réussi à le faire jusqu’ici »

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